Las prácticas
israelíes hacia el pueblo palestino y la cuestión del Apartheid.
Informe
de la Comisión Económica y Social para Asia Occidental (CESPAO) de
la ONU.
Elaborado por Virginia Tilley y Richard Falk.
Resumen
ejecutivo
Este informe
concluye que Israel ha establecido un régimen de apartheid que
domina el pueblo palestino en su totalidad. Conscientes de la
seriedad de esta acusación, los autores de este informe concluyen
que las pruebas disponibles establecen que sin duda alguna Israel es
culpable de políticas y prácticas que constituyen el crimen de
apartheid tal y como está definido en la legislación internacional.
El análisis
que realiza este informe se basa en el mismo conjunto de principios
y derecho internacional de los derechos humanos que rechaza el
antisemitismo y otras ideologías discriminatorias, incluyendo: la
Carta de las Naciones Unidas (1945), la Declaración Universal de los
Derechos Humanos (1948) y la Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965). El
informe basa su definición de apartheid principalmente en el
artículo II de la Convención Internacional para la Eliminación y
el Castigo del Crimen de Apartheid (1973, en adelante Convención
contra el Apartheid):
El
término "crimen de apartheid", que incluirá políticas y
prácticas de segregación y discriminación similares a las
practicadas en Sudáfrica, se aplicará a (…) actos inhumanos
cometidos por un grupo racial o personas sobre otro grupo racial, con
la intención de establecer y mantener su dominación y oprimirles
sistemáticamente.
Aunque el
término "apartheid" fue originalmente asociado a la
situación específica de Sudáfrica, en la actualidad representa un
crimen contra la humanidad bajo el derecho internacional
consuetudinario y el Estatuto de Roma de la Corte Penal
Internacional, según el cual:
"El
crimen de apartheid" supone actos inhumanos (..). cometidos en
el contexto de un régimen institucionalizado de opresión y
dominación sistemáticas por parte de un grupo racial sobre
cualquier otro grupo o grupos raciales, y cometidos con la intención
de mantener dicho régimen.
En ese
contexto, este informe refleja el consenso experto de que la
prohibición del apartheid es aplicable universalmente y no ha dejado
de tener sentido tras el colapso del apartheid en Sudáfrica y África
Sudoccidental (Namibia).
El enfoque
jurídico sobre la cuestión del apartheid adoptado por este informe
no debe ser confundido con el uso ordinario del término en
expresiones de oprobio. Ver el apartheid como actos y prácticas
concretas (como el "muro de apartheid"), un fenómeno
generado por condiciones estructurales anónimas como el capitalismo
("apartheid económico") o un comportamiento social de
ciertos grupos raciales hacia otros (racismo social) puede tener
lugar en ciertos contextos. Sin embargo, este informe ancla su
definición de apartheid en la legislación internacional, lo que
supone responsabilidades para los Estados, tal y como se especifica
en los instrumentos legales internacionales.
La elección
de pruebas se guía por la Convención contra el Apartheid, la cual
determina que el crimen de apartheid consiste en actos inhumanos,
pero que dichos actos adquieren el estatus de crímenes contra la
humanidad solo en el caso de que la intencionalidad sirva al
propósito de la dominación racial. El Estatuto de Roma especifica
en su definición la existencia de un "régimen
institucionalizado" con “la intención” de dominación
racial. Dado que "propósito" e “intención” están
en el núcleo de ambas definiciones, este informe examina factores en
apariencia separados del ámbito palestino −especialmente, la
doctrina del Estado judío tal y como está expresada en la
legislación y el diseño de las instituciones estatales israelíes−
para establecer sin lugar a dudas la presencia de tal propósito.
Que el
régimen israelí está diseñado para servir a este propósito
central se hace evidente en su cuerpo legislativo. Por razones de
espacio abordaremos solo algunas de sus leyes. Un ejemplo preeminente
es la política de tierras. La Ley Básica Israelí (Constitución)
establece que la tierra que está en manos del Estado de Israel, de
la Autoridad Israelí para el Desarrollo o el Fondo Nacional Judío,
no puede ser transferida bajo ningún concepto, quedando su control
permanentemente bajo dichas autoridades. La Ley sobre la Propiedad
del Estado de 1951 revierte cualquier propiedad (incluida la tierra)
al Estado en cualquier área "en la cual se aplica la
legislación del Estado de Israel". La Autoridad Israelí de la
Tierra (ILA, en su sigla en inglés) administra la propiedad
estatal, que en la actualidad supone el 93 por ciento de las tierras
dentro de las fronteras internacionalmente reconocidas de Israel, y
están por ley vetadas para el uso, el desarrollo y a la propiedad de
no-judíos. Estas leyes reflejan el concepto de "utilidad
pública" tal y como se expresa en la Ley Básica. Las leyes
pueden ser modificadas en el Knesset, salvo la Ley Básica: el
Knesset prohíbe que ningún partido político cambie este propósito.
Efectivamente, la ley israelí establece que la oposición a la
dominación racial es ilegal.
La
ingeniería demográfica es otra área de la política que sirve al
propósito de mantener a Israel como un Estado judío. Muy bien
conocida es la ley israelí que confiere a los judíos de todo el
mundo el derecho a entrar en Israel y obtener la ciudadanía
independientemente de su país de origen y de que pueda mostrar o no
algún lazo con Israel-Palestina. Al mismo tiempo, se niega cualquier
derecho comparable a las y los palestinos, incluidas las personas
que pueden documentar su vínculo ancestral con el país. La
Organización Sionista Mundial y la Agencia Judía están investidas
con autoridad legal como agencias del Estado de Israel para facilitar
la inmigración judía y servir preferentemente a los intereses de
los ciudadanos judíos en cuestiones que van desde el uso de la
tierra hasta la planificación para el desarrollo, y otros asuntos
considerados vitales para el Estado judío. Algunas leyes relativas
a la ingeniería demográfica están redactadas en un lenguaje
codificado, tales como las que permiten a los ayuntamientos judíos
rechazar solicitudes de residencia de ciudadanos palestinos.
Normalmente las leyes israelíes permiten a los cónyuges de los
ciudadanos israelíes trasladarse a Israel, pero únicamente prohíbe
esto en el caso de cónyuges palestinos de los territorios ocupados
y otros lugares. En una escala aun mayor, es común en la política
israelí denegar el retorno de a todas las personas palestinas
refugiadas y exiliadas (unos seis millones) al territorio bajo
control israelí.
Dos
atributos adicionales de un sistema de dominación racial deben estar
presentes para calificar a un régimen como un caso de apartheid. El
primero implica la identificación de las personas oprimidas como
parte de un "grupo racial" específico. Este informe acepta
la definición de “discriminación racial” que establece la
Convención Internacional para la Eliminación de Toda Forma de
Discriminación Racial: "cualquier distinción, exclusión,
restricción o preferencia basada en la raza, el color, la
descendencia, el origen nacional o étnico que tiene el propósito o
el efecto de anular o afectar el reconocimiento, disfrute o
ejercicio, en igualdad de condiciones, de los derechos humanos y las
libertades fundamentales en la política, la economía, la sociedad,
la cultura o cualquier otro ámbito de la vida pública". En
base a esto, este informe sostiene que en el contexto geopolítico de
Palestina, judíos y palestinos pueden ser considerados "grupos
raciales". Más aún, la Convención Internacional para la
Eliminación de Toda Forma de Discriminación Racial es citada
expresamente en la Convención contra el Apartheid.
El segundo
atributo es el marco y el carácter del grupo o grupos implicados. El
estatus del pueblo palestino como pueblo facultado a ejercer el
derecho a la autodeterminación ha sido legalmente establecido,
siendo ratificado por la Corte Internacional de Justicia (ICJ, en su
sigla en inglés) en su opinión consultiva de 2004 sobre Las
consecuencias Legales de la Construcción de un Muro en el Territorio
Palestino Ocupado. En base a esto, el informe analiza el trato de
Israel a la población palestina en su totalidad, considerando las
distintas circunstancias de su fragmentación geográfica y jurídica
como una condición impuesta por Israel. (El anexo II aborda la
cuestión de la apropiada identificación del "país"
responsable de negar los derechos palestinos según la legislación
internacional).
Este informe
encuentra que la fragmentación estratégica de la población
palestina es el principal método a través del cual Israel impone un
régimen de apartheid. Primero examina cómo la historia de guerra,
partición, anexión de jure y de facto y prolongada ocupación en
Palestina ha resultado en una población palestina dividida en
diferentes regiones geográficas administradas por distintos
conjuntos de leyes. Esta fragmentación opera para afianzar el
régimen israelí de dominación racial sobre el pueblo palestino y
debilitar su espíritu y su capacidad de ofrecer una resistencia
unificada y efectiva. Se emplean diferentes métodos según cada el
lugar donde vive la población palestina. Éste es el mecanismo
central mediante el cual Israel aplica el apartheid, y al mismo
tiempo impide la comprensión internacional de cómo el sistema
funciona como un todo interrelacionado para constituir un régimen
de apartheid.
Desde 1967,
las y los palestinos como pueblo han vivido en lo que el informe
llama cuatro "dominios", en los cuales los fragmentos de la
población palestina son en apariencia tratados de forma diferente,
pero tienen en común la opresión racial que resulta del régimen
de apartheid. Estos dominios son:
1.
Legislación civil, con restricciones especiales, aplicada a las
personas palestinas que viven como ciudadanas de Israel.
2.
Legislación de residencia permanente, aplicada a las personas
palestinas que viven en la ciudad de Jerusalén.
3.
Legislación militar, aplicada a la población palestina (incluyendo
la que está en los campos de refugiados) que vive desde 1967 bajo
condiciones de ocupación beligerante en Gaza y Cisjordania.
4. Política
para impedir el retorno de las personas palestinas, ya sean
refugiadas o exiliadas, que viven fuera del territorio bajo control
israelí.
El
dominio 1 afecta a alrededor de 1,7 millones de personas palestinas
que son ciudadanas de Israel. Durante los primeros 20 años de
existencia del país vivieron bajo la ley marcial, y hasta el día de
hoy están sujetas a la opresión por su condición de no judíos.
Esta política de dominación se manifiesta en servicios de inferior
calidad, leyes urbanísticas restrictivas y partidas presupuestarias
reducidas para las comunidades palestinas; restricciones en las
oportunidades de empleo y profesionales; y especialmente en la
segregación de espacios en los que viven los ciudadanos judíos y
palestinos de Israel. Los partidos políticos palestinos pueden hacer
campaña por reformas menores y mejoras presupuestarias, pero tienen
prohibido por la Ley Básica desafiar la legislación que sostiene
el carácter racial del régimen. Esta política es reforzada por lo
que implica la distinción ente "ciudadanía" (ezrahut)
y "nacionalidad" (le’um):
todos los ciudadanos israelíes disfrutan de la primera, pero solo
los judíos disfrutan de la segunda. Derechos "nacionales"
en la legislación israelí significa derechos nacionales judíos. La
lucha de los ciudadanos palestinos de Israel por la igualdad y las
reformas civiles bajo la legislación israelí es de este modo
aislada por el régimen de la del resto del pueblo palestino.
El dominio 2
abarca las aproximadamente 300.000 personas palestinas que viven en
Jerusalén Este, las cuales experimentan discriminación en el acceso
a la educación, el sistema de salud, el empleo, y los derechos de
residencia y edificación. También sufren expulsiones y demoliciones
de hogares, como resultado de la política israelí de "equilibrio
demográfico" en favor de los residentes judíos. Las y los
palestinos de Jerusalén Este están clasificados como residentes
permanentes, lo que les sitúa en una categoría separada designada
para evitar su crecimiento demográfico y, muy importante, impedir
que su peso electoral se sume al de los ciudadanos palestinos de
Israel. Como residentes permanentes, no tienen capacidad legal para
desafiar la legislación israelí. Además, identificarse
políticamente con los palestinos de los territorios ocupados
conlleva el riesgo de ser expulsado a Cisjordania y así perder el
derecho incluso de visitar Jerusalén. Así, el epicentro urbano de
la vida política palestina [Jerusalén Este] está atrapado dentro
de una burbuja legal que restringe la capacidad de sus habitantes de
oponerse legalmente al régimen de apartheid.
El
dominio 3 es el sistema de leyes militares impuesto a aproximadamente
a 4,6 millones de personas palestinas que viven en el territorio
palestino ocupado; 2,7 millones de ellas en Cisjordania y 1,9
millones en la Franja de Gaza. El territorio es administrado de tal
modo que se corresponde completamente con la definición de apartheid
de la Convención contra el Apartheid; excepto en lo que se refiere
al genocidio, cada "acto inhumano" listado en la Convención
es rutinaria y sistemáticamente practicado por Israel en
Cisjordania. La población palestina está gobernada por la ley
militar, mientras que los aproximadamente 350.000 colonos judíos
están gobernados por la ley civil israelí. El carácter racial de
esta situación se confirma por el hecho de que todos los colonos
judíos de Cisjordania disfrutan de la protección de la legislación
civil israelí por el hecho de ser judíos, independientemente de
que tengan ciudadanía israelí o no. Este sistema legal de carácter
dual, problemático en sí mismo, es indicativo de la existencia de
un régimen de apartheid cuando es acompañado de una gestión
racialmente discriminatoria de la tierra y el desarrollo,
administrados por instituciones nacionales judías que tienen el
cometido de administrar la "tierra estatal" en beneficio
de la población judía. Para apoyar los resultados de este informe,
el anexo I muestra con más detalle las políticas y prácticas de
Israel en los territorios palestinos ocupados que constituyen
violaciones del artículo II de la Convención contra el Apartheid.
El dominio 4
se refiere a los millones de palestinas y palestinos refugiados y
exiliados involuntarios, la mayoría de los cuales viven en países
vecinos. Esas personas tienen prohibido regresar a sus hogares en
Israel y en los territorios palestinos ocupados. Israel defiende su
negativa al retorno de los palestinos con un lenguaje francamente
racista: alega que suponen una "amenaza demográfica", y
que su retorno modificaría demográficamente el carácter de Israel
hasta el punto de eliminarlo como Estado judío. El rechazo del
derecho al retorno juega un rol esencial en el régimen de apartheid,
garantizando que la población palestina no crezca hasta el punto de
amenazar el control militar israelí del territorio, ni tenga la
fuerza demográfica para que las y los ciudadanos palestinos de
Israel puedan exigir (y obtener) derechos democráticos, eliminando
de ese modo el carácter judío del Estado de Israel. Aunque el
dominio 4 se limita a las políticas que niegan a los palestinos y
palestinas su derecho a la repatriación según la legislación
internacional, en este informe es analizado como un aspecto integral
del sistema de opresión y dominación del pueblo palestino en su
totalidad, dado el carácter crucial que tiene la dimensión
demográfica en el mantenimiento del régimen de apartheid.
Este informe
concluye que, observados de forma conjunta, los cuatro dominios
constituyen un régimen integral, desarrollado con el propósito de
asegurar la permanente dominación sobre la población no judía
en todo el territorio bajo exclusivo control israelí en todos los
aspectos. Hasta cierto punto, las diferencias en el trato hacia la
población palestina han sido provisionalmente consideradas como
válidas por las Naciones Unidas, ante la falta de una evaluación
de hasta qué punto constituyen una forma de apartheid. A la luz de
las conclusiones de este informe, este enfoque internacional
fragmentado de larga data requeriría una revisión.
En
interés de la justicia y la integralidad, el informe analiza
numerosos contraargumentos presentados por Israel y quienes apoyan
sus políticas negando la aplicabilidad de la Convención contra el
Apartheid al caso de Israel-Palestina. Esto incluye afirmaciones
como: la voluntad de Israel de permanecer como un Estado judío es
acorde con las prácticas de otros Estados, como Francia; Israel no
le debe a los palestinos no-ciudadanos un trato igualitario al de los
judíos, precisamente porque no son ciudadanos; y el trato de Israel
hacia las y los palestinos no refleja ningún "propósito"
o "intención" de dominación, sino que es una situación
temporal impuesta a Israel por la realidad del conflicto actual y
las necesidades de seguridad. El informe demuestra que ninguno de
estos argumentos resiste el análisis. La afirmación adicional de
que Israel no puede ser considerado culpable de crímenes de
apartheid porque los ciudadanos palestinos de Israel tienen derecho
al voto se basa en dos errores de interpretación legal: una
comparación demasiado literal con la política de apartheid de
Sudáfrica, y la consideración de los derechos electorales
separados de otras leyes, especialmente de la Ley Básica que
prohíbe a los partidos políticos cuestionar el carácter judío, y
por lo tanto racial, del Estado.
El
informe concluye que el peso de las evidencias sostiene más allá de
toda duda la afirmación de que Israel es culpable de imponer un
régimen de apartheid sobre el pueblo palestino, lo que conlleva la
comisión de un crimen contra la humanidad, cuya prohibición es
considerada jus cogens
en el derecho internacional consuetudinario . La comunidad
internacional, especialmente las Naciones Unidas y sus agencias, y
los Estados miembros, tienen la obligación legal de actuar dentro
de los límites de sus facultades para evitar y sancionar los casos
de apartheid que de manera responsable sean puestos en su
conocimiento. Más específicamente, los Estados tienen el deber
colectivo de: a) no reconocer como legal un régimen de apartheid; b)
no ayudar ni asistir a un Estado que mantiene un régimen de
apartheid; c) cooperar con las Naciones Unidas y otros Estados para
poner fin a los regímenes de apartheid . Las instituciones de la
sociedad civil y los individuos también tienen el deber político y
moral de usar los instrumentos a su disposición para crear
conciencia sobre esta empresa criminal en curso, y de ejercer
presión sobre Israel a fin de persuadirle para que desmantele las
estructuras de apartheid en conformidad con el derecho
internacional. El informe concluye con recomendaciones generales y
específicas para las Naciones Unidas, los gobiernos nacionales, la
sociedad civil y los actores privados sobre las acciones que
deberían tomar a raíz de que Israel mantiene un régimen de
apartheid para ejercer el control sobre el pueblo palestino.
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